與野, 분권형 대통령제 ‘동상이몽’…“권력 분점에는 합의ㆍ각론은 이견”

[헤럴드경제=최진성 기자] 국회 파행으로 한 달간 중단됐던 헌법 개정(개헌) 논의가 17일 ‘국가원로 개헌 대토론회’를 계기로 다시 기지개를 켜고 있다.

개헌은 국회 헌법개정특별위원회(위원장 이주영 자유한국당 의원)에서 논의되고 있다. 여야 모두 개헌의 필요성은 공감하면서도 각론에서 이견을 보이고 있다. 가장 큰 쟁점인 정부 형태(권력 구조)만 놓고 봐도 “대통령의 권력을 분산시켜야 한다”는 원론적 얘기만 오갈 뿐 방법론으로 들어가면 각 당 별로 생각이 다 다르다.

정세균 국회의장은 이날 기조연설에서 “다양한 생각을 모아 단일한 개헌안을 만드는 것은 결코 쉬운 일이 아니다”면서 “그러나 서로 소통하며 합의점을 찾아가는 것이 민주주의 정신이며 국회의 역할”이라고 독려했다.


▶與野, 분권형 대통령제 ‘동상이몽’=정부 형태는 크게 권력의 분점에 따라 ‘대통령제’와 ‘의원내각제’, 이 두 제도를 절충한 ‘이원집정부제’ 등으로 나뉜다. 개헌특위에서는 ‘분권형’ 대통령제가 많이 언급되고 있다. 개헌특위 관계자는 “이원집정부제를 실시하는 나라는 오스트리아, 핀란드 정도인데 대통령이 사실상 권력을 행사하지 않아 의원내각제와 다름없다”면서 “우리나라는 의회에 대한 불신, 경험 미숙, 국민 정서 등으로 의원내각제를 도입하기는 시기상조”라고 밝혔다.

하지만 분권형 대통령제라는 용어 자체에 모순이 있다는 지적이 나온다. 국민들이 투표로 대통령에게 권한을 몰아줬는데 이 권한을 나눠준다는 점에서 그렇다. 여권 관계자는 “현행 대통령 중심제를 유지하면서도 법안 발의권, 예산 편성권, 인사권을 대폭 국회에 넘기는 것도 그것도 일종의 대통령의 권력을 분산하는 것”이라면서 “분권형 대통령제가 무엇인지 불분명하다”고 말했다. 문재인 대통령이 ‘4년 중임 대통령제’를 주창하면서도 ‘분권형’이라는 단어를 사용하지 않은 점도 같은 맥락이다.

지난 대선기간 자유한국당과 바른정당은 ‘4년 중임 분권형 대통령제’를, 국민의당은 ‘권력 축소형 대통령제’ 또는 ‘이원집정부제’를 주장해왔다. 개헌특위 관계자는 “선거제도가 민심을 잘 반영할 수 있는 방향으로 개편된다면 정부 형태의 의미는 크게 축소된다”면서 “기본권의 대폭적 신장, 정당제도의 획기적 변화, 사회ㆍ경제적 헌법 조문의 개정, 지방분권 등만 이뤄져도 반드시 4년 중임 대통령제는 안해도 될 것”고 설명했다. 결국 6공화국의 핵심인 권력 구조 논의가 전반적인 헌법 개정 사항과 맞물려 진행될 수 밖에 없다는 게 정치권의 관측이다.

▶‘5ㆍ18’ ‘수도(首都)’ 등 헌법 조문도 이견=국회 개헌특위는 정부 형태 외에도 다양한 부분에서 이견을 표출하며 합의점을 찾지 못하고 있다. 대표적으로 정부여당이 헌법 전문에 추가하려는 5ㆍ18 민주화운동, 촛불시민혁명 등 민주헌정사다. 이는 문 대통령도 개헌특위에 요청한 바 있다.

수도 규정을 신설하는 부분도 여야가 의견을 달리하고 있다. 현재 관습헌법(헌법재판소 판례)으로 수도를 규정하고 있는 만큼 ‘대한민국의 수도는 법률로 정한다’고 못박자는 의견이 제시되고 있다. 이 밖에 예산안 편성권의 국회 이관, 감사원의 독립기관화, 경제민주화 규정 강화 등도 평행선만 달리고 있다.


▶국회 파행에 개헌안도 ‘속도전’?=개헌 논의는 내년 6월 지방선거를 시계로 움직이고 있다. 국회 개헌특위는 내년 2월 말 ‘개헌 단일안’ 발의해 최종 수정을 거쳐 지방선거와 동시에 국민투표를 부치겠다는 목표다. 확정된 개헌안은 2022년 제20대 대통령선거부터 적용된다. 개헌특위는 다음달 말까지 제1소위(국민기본권ㆍ지방분권ㆍ경제ㆍ재정)와 제2소위(정부 형태ㆍ정당ㆍ선거제도ㆍ사법부)를 중심으로 논의를 이어간 뒤 9월부터 한 달간 전국순회토론회를 열 예정이다. 10월 말에는 국회 잔디광장에서 2000여명이 참석하는 ‘원탁대토론회’도 개최한다.

문 대통령도 국민들이 개헌 논의에 동참하도록 정부 차원의 ‘개헌특위’를 만들어 산하에 ‘국민참여개헌논의기구’를 만들겠다고 공약했다. 이낙연 국무총리는 후보자 시절 “정부안(대통령안)을 내는 것이 더 쉽다”는 취지로 말해 정치권을 자극하기도 했다. 여권 관계자는 “대통령이 개헌안을 발의해도 어차피 국회에서 통과시켜야 하는 만큼 개헌 논의는 국회가 주도할 수 밖에 없다”고 선을 그었다.

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