공공기관 109곳 통폐합·350곳 지방이전…노동계 “고용불안·공공성 훼손 우려”

[헤럴드경제=김용훈 기자] 정부가 109개 공공기관 통폐합과 수도권 공공기관 350여곳의 2차 지방이전을 추진하는 가운데 노동계에서 공공서비스의 질 저하와 고용불안을 우려하는 목소리가 커지고 있다. 정부가 효율성 제고와 국가균형발전을 명분으로 내세웠지만, 정작 통폐합의 경제적 효과와 공공서비스 개선 여부에 대한 충분한 검증 없이 속도전에 나섰다는 지적이다. 특히 기관마다 다른 임금·직급·복지체계를 통합하는 과정에서 노동조건이 하향평준화되고, 지방이전에 따른 주거·교육·돌봄 부담까지 노동자 개인에게 전가될 수 있다는 우려가 제기됐다.

11일 한국노동조합총연맹(한국노총) 중앙연구원이 발간한 '노동N이슈 제2026-05호'에 따르면 정부가 지난 9월 3일 발표한 공공기관 기능개혁 방안은 전체 공공기관의 약 20%에 해당하는 109개 기관의 통합을 골자로 한다. 수도권 소재 중앙행정기관은 2027년 상반기부터 이전 규모와 파급효과가 큰 기관을 우선 세종으로 이전하고, 수도권 공공기관 350여곳도 잔류 최소화 원칙에 따라 내년부터 이전에 착수한다는 계획이다.

그러나 보고서는 정책 결정 과정에서 노동조합과 노동자의 의견을 수렴하는 절차가 사실상 생략됐다고 비판했다. 공공기관운영위원회가 약 1시간 만에 서면 의결 등을 통해 개편안을 통과시켰고, 일부 기관 노동조합은 정부 발표 불과 1시간 전에 통폐합 사실을 통보받았다는 것이다.

이번 보고서는 박성국 고려대학교 노동문제연구소 사회적대화연구센터장이 작성했다. 지난달 19일 정흥준 서울과학기술대학교 교수와 한국노총 산하 공공연맹·공공노련·전력연맹 정책 책임자들이 참석한 좌담회 내용을 토대로 공공기관 기능개혁의 문제점과 노동계 대응 과제를 분석했다.

보고서는 정부가 추진하는 공공기관 통폐합의 가장 큰 문제로 충분한 타당성 검증이 이뤄지지 않았다는 점을 꼽았다.

정흥준 교수는 발전 5사 통합과 KTX·SRT 재통합, 모·자회사 통합 등은 기능 중복 해소라는 측면에서 일정 부분 타당성이 있다고 평가했다. 그러나 한국고용노동교육원과 노사발전재단, 4대 항만공사, 한국석유공사와 한국가스공사 등은 기능과 설립 목적이 달라 단순한 효율성 논리로 통합하는 것이 적절한지 의문을 제기했다.

특히 한국고용노동교육원과 노사발전재단의 통합은 독립적인 노동교육 기능을 약화시킬 수 있다는 우려가 나왔다. 항만공사는 지역경제와 밀접하게 연결돼 있고, 석유공사와 가스공사는 각각 자원 탐사와 유통 등 서로 다른 전문성을 갖추고 있다는 점에서 통합 효과를 별도로 검증해야 한다는 주장이다.

정 교수는 "노동교육원과 노사발전재단을 합치면 향후 노동교육 기능이 대폭 사라질 위험이 있다"며 "지역 경제와 바로 직결되는 항만공사나 국가 에너지 안보와 해외 사업 비중이 막중한 석유·가스공사를 단순 효율성 논리로 묶는 것도 맞는지 의문"이라고 지적했다.

발전 5사 통합을 둘러싼 논란도 제기됐다. 정부는 남동·중부·서부·남부·동서발전을 가칭 '한국발전'으로 통합하는 방안을 추진하고 있다.

노유근 한국노총 전력연맹 정책본부장은 "2001년 정부가 경쟁을 통한 효율성 제고를 명분으로 발전 부문을 5개 사로 갈라놓았고, 25년이 지난 지금은 다시 하나로 합치는 것이 효율적이라고 말한다"고 지적했다.

이어 "분리할 때도 효율을 말하고 통합할 때도 효율을 말하는데, 지난 25년간의 분리 운영에 대한 성과와 한계 평가가 선행돼야 하는 것 아니냐"고 반문했다.

공공기관 통폐합이 본격화하면 임금과 근로조건을 둘러싼 노사 갈등도 불가피할 것으로 전망됐다.

기관마다 임금체계와 직급구조, 복리후생 수준, 퇴직금 제도 등이 다른 상황에서 법인 통합이 이뤄질 경우 어느 기관의 기준을 적용할 것인지가 쟁점이 될 수밖에 없기 때문이다.

특히 정부가 공공기관의 인건비 총액을 통제하는 총액인건비제가 걸림돌로 지목됐다. 통합 기관의 임금과 복지를 높은 수준으로 맞추려면 추가 재원이 필요하지만, 현행 제도에서는 개별 기관이 자율적으로 처우를 개선하기 어렵다는 것이다.

정윤희 한국노총 공공연맹 정책실장은 정부가 미래대응기금 약 1000억원을 마련하고 통폐합 수용 기관에 임금 1% 추가 인상 등의 유인책을 제시하고 있다고 설명하면서도, 이러한 방식으로는 기관 간 처우 격차를 근본적으로 해소할 수 없다고 비판했다.

정 실장은 "어느 한쪽의 희생이나 하향평준화는 절대 불가하다"며 "기존 권리와 단체협약을 승계하는 상향평준화가 전제돼야 한다"고 강조했다.

통합 과정에서 광역 강제 전보나 직급·보직 하향 조정, 중복 부서 정리에 따른 인력 감축 가능성도 우려 요인으로 꼽혔다.

노동계는 통폐합 이전에 총고용 보장과 강제 전보 금지, 직무 전환에 따른 재교육·훈련 지원 등을 명문화해야 한다고 요구했다. 임금·복지 수준을 유지하기 위한 정부의 추가 예산 지원과 총액인건비제 예외 적용도 필요하다는 입장이다.

노사관계 재편 역시 주요 변수다. 여러 기관이 하나로 합쳐지면 기존 단체협약의 효력과 복수노조의 교섭창구 단일화 문제를 둘러싼 갈등이 발생할 수 있다.

이에 노동계는 통합준비위원회에 노동조합이 직접 참여하는 노사정 특별협의회를 설치하고, 재정경제부와 주무 부처까지 참여하는 중층적 교섭체계를 구축해야 한다고 주장했다.

보고서에 따르면 한국노총 공공연맹 소속 기관 가운데 2차 지방이전 대상은 33곳이다. 고용노동부 소관 기관으로는 건설근로자공제회와 노사발전재단, 학교법인 한국폴리텍, 한국고용노동교육원, 한국사회적기업진흥원, 한국잡월드, 한국장애인고용공단 등이 포함됐다.

노동계는 국가균형발전이라는 정책 목표 자체에는 공감하면서도 1차 지방이전의 성과와 문제점을 충분히 평가하지 않은 채 2차 이전을 추진하는 것은 문제가 있다고 지적했다.

특히 정부가 제시한 2년 한정 월 50만원의 이주 수당으로는 노동자와 가족이 겪는 경제적·사회적 부담을 해소하기 어렵다는 주장이다.

정윤희 실장은 "공공기관 대다수는 3~4년 단위 순환근무제를 채택하고 있다"며 "특정 혁신도시로 이전한다고 해서 바로 그 지역에 정착할 수 있는 구조가 아니다"고 설명했다.

배우자의 직장과 자녀 교육, 가족 돌봄 문제를 고려하지 않은 일방적인 이전은 수도권과 지방을 오가는 이중생활을 초래할 수 있다는 것이다.

노동계는 지방이전에 앞서 주거·교육·의료·교통 기반시설을 확충하고, 수도권 잔류가 불가피한 업무에 대해서는 객관적인 잔류 기준을 마련해야 한다고 요구했다.

안진용 한국노총 공공노련 정책1실장은 "기관과 산업, 지역이 결합해 해당 지방을 거점 지역으로 부활시킬 수 있는 시너지가 검증돼야 한다"며 "본연의 기능상 수도권 잔류가 불가피하거나 이전 실익이 없는 기관은 수도권에 잔류하는 게 맞다"고 말했다.

보고서는 향후 공공기관 기능개혁 과정에서 노정 갈등을 최소화하기 위해 노동조합의 실질적인 의사결정 참여가 보장돼야 한다고 강조했다.

이를 위해 ▷공공성·전문성 훼손 방지 ▷총고용 보장 ▷노동조건 후퇴 금지 ▷고용·근속·단체협약 승계 ▷강제 전보 방지 ▷사전 노정·노사협의 의무화 등 6대 공동 대응 원칙을 제시했다.

또 정부가 일방적으로 통폐합을 결정한 뒤 개별 기관에 노사 갈등 해결을 떠넘기는 방식에서 벗어나야 한다고 주장했다. 기관 통합의 타당성부터 임금·복지 조정, 인력 재배치, 정주 여건까지 노사가 함께 논의하는 구조가 필요하다는 것이다.

국회 차원의 검증체계 구축도 제안했다. 관련 상임위원회와 연계한 공개 증언대회와 입법공청회를 통해 통폐합의 타당성을 검증하고, 정부가 공공서비스 개선 효과와 비용 절감 근거를 구체적으로 제시하도록 해야 한다는 취지다.

다만 정부가 추진하는 기능개혁은 중복 기능을 조정하고 기관 운영의 비효율을 줄이겠다는 정책적 목적을 갖고 있다. 노동계 내부에서도 발전 5사나 철도기관 등 일부 통합에 대해서는 필요성을 인정하는 만큼, 향후 논의의 핵심은 통폐합 자체의 찬반보다 실제 효율성 개선 효과를 입증하고 고용·근로조건을 어떻게 보장할 것인지에 맞춰질 전망이다.

보고서는 공공기관 통폐합과 지방이전이 단순한 조직 개편을 넘어 공공서비스의 질과 노동자의 삶에 직접적인 영향을 미치는 사안이라고 강조했다. 정부가 정책 추진 속도를 높이는 과정에서 노동계의 요구를 얼마나 수용하느냐에 따라 내년 공공부문 노사관계의 향방도 달라질 것으로 보인다.

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