서울시 도시교통실장을 하면서 즐겨 사용했던 말이 교통복지라는 개념이다. 버스준공영제도 시행 이후 등장했다.

버스준공영제는 1, 2기 지하철의 완공과 자가용의 급증으로 승객이 의 질을 높이기 위해 2004년 시행됐다. 버스준공영제의 핵심은 버스노선권이나 버스 서비스 등을 공영화해 시민들이 편리하게 버스를 이용할 수 있도록 하되, 사기업의 경영권을 보장하고 전체 버스 수입이 비용에 미치지 못하는 경우에는 세금으로 지원한다는 것이다. 또 시민들의 대중교통 이용을 촉진하기 위해 지하철과 버스를 통합, 5회 이내의 환승 시 개별적 요금을 부과하는 대신 이용거리에 따라 요금을 부과하는 통합환승요금제를 시행했으며, 버스의 정시성과 신속성을 확보하기 위해 버스중앙차로제를 대폭 확대했다.

버스준공영제를 기반으로 하는 대중교통개편은 초창기 혼란을 극복하고 성공했다. 그런데 시민들의 대중교통 서비스에 대한 만족도가 올라가는 것과 병행해 이를 담당하는 부서는 몇 가지 딜레마를 안고 있다. 이런 딜레마 중의 하나가 어느 정도의 세금을 버스에 투입하는 것이 적절한가 하는 것이다. 준공영제 이전에는 버스요금 인상을 억제하기는 했지만 원칙적으로 비용이 올라가는 경우 다른 방법이 없어서 요금인상으로 이를 보전할 수밖에 없었다. 그러나 준공영제 이후에는 요금인상에 대해 상대적으로 둔감할 수밖에 없다. 요금인상이 이뤄지지 않아도 수입이 비용에 미치지 못하는 경우에는 추가적인 세금의 투입이라는 또 다른 선택지가 있기 때문이다. 결국 정책 담당자는 요금인상과 세금투입이라는 두 가지 대안을 놓고 고민해야 하게 된다.

이런 고민의 과정 중에 담당 부서는 또 하나의 딜레마를 안게 된다. 불가피하게 세금을 투입하지만 불필요한 비용은 최대한 줄여야 하는 과제를 안게 된다. 종종 버스 운영업체의 도덕적 해이에 대한 기사를 접하게 된다. 서울시에서는 이런 도덕적 해이에 따른 비용을 줄이기 위해 버스운영업체에 대한 평가를 엄격하게 해 성과급 지급을 차등화하는 등의 노력으로 기울이고 있다.

그렇지만 이런 노력으로 절감하는 비용은 전체 비용에서 차지하는 비중이 크지 않다. 가장 비용을 많이 줄이는 방법은 결국 버스운행 횟수를 줄이는 것이다. 버스 운행을 줄인다는 것은 시민들의 입장에서는 배차간격이 늘어나게 된다. 배차간격을 늘리게 되면 비용은 줄게 되지만 대중교통서비스의 질은 낮아지게 된다. 정책 담당자는 비용절감을 위한 배차간격 확대와 버스 서비스 수준의 향상이라는 상반된 선택지를 놓고 고민을 하게 된다.

이런 두 가지 딜레마는 결국 교통복지의 수준을 어떻게 할 것인가의 문제로 귀결된다. 교통복지를 강조하는 경우에는 시민들이 일정수준의 대중교통서비스를 받을 권리를 보장하기 위해 세금투입에 좀 더 적극적 입장을 취해야 한다. 오늘날 이동성 보장은 의식주 다음으로 중요한 삶의 요소다. 이동성을 보장하기 위해서는 대중교통 활성화는 필수불가결하다. 그런 의미에서 대중교통서비스는 복지라는 관점에서 접근할 필요가 있다. 준공영제하에서의 적절한 요금수준과 투입되는 세금의 규모 등을 교통복지라는 측면에서 바라볼 필요가 있는 것이다.

고홍석 서울시립대 국제도시과학대학원 교수