도시개발법상 실시계획은 도시개발사업을 위한 설계도이자 그 설계도 대로의 공사를 위해 필요한 각종의 계획을 포괄한다. 구체적으로는 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 행정목표를 달성하기 위한 사업비 및 자금조달계획, 개발되는 토지 또는 시설물의 처분에 관한 계획, 보상 및 이주대책 등을 포괄하는 내용을 담고 있다.

그런데 실시계획이 수립된 것만으로는 개인의 구체적인 권리·의무에 영향을 미친다고 보기는 어렵다. 계획에서 나아가 실시계획이 인가된 때 비로소 구체적인 처분성을 띤다고 봐야 한다. 즉, 실시계획 자체는 토지소유자 등의 법률상 지위를 변동시키는 법률효과를 수반하는 것은 아니어서 이를 독립적인 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보기는 어렵다.

반면 도시재개발법(현재는 폐지)에 따른 주택개량재개발조합의 관리처분계획을 기본행위로 보고 그에 대한 인가를 단순히 보충행위로 본 판례도 있다(대법원 2001두 7541) 아울러 해당 판례는 인가처분에 하자가 없는 이상 기본행위의 무효를 내세워 인가처분 자체의 취소 또는 무효확인을 소구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다고 판시하고 있다.

그런데 도시개발사업에 대한 직접적인 판례(대법원 2003두5402)는 도시개발사업실시계획인가처분은 도시개발사업의 시행자에게 단순히 도시개발에 관련된 공사의 시공권한을 부여하는 데 그치는 것이 아니라 당해 도시개발사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분이라고 판시하고 있다. 또 다른 판례(대법원 2002두 424)도 시행인가는 사업지구에 편입될 목적물의 범위를 확정하고 시행자로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 법적 지위를 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는다고 판시하고 있다.

법무법인 정향 김예림 변호사는 “현행 도시개발법 제35조 제2호는 개발계획 및 실시계획의 수립 및 변경을 총회의 의결을 거쳐야 하는 사안으로 명시하고 있다. 따라서 실시계획의 수립 및 변경에 관해 총회의 의결을 거치지 않는 등 그 하자가 중대하고 명백한 때에는 해당 변경 등을 무효라고 보는 것이 타당하다”라고 말했다.

윤병찬기자 /