갈림길에 선 한국경제 [로버트 앳킨슨]

한국은행은 최근 2024년 한국 경제 성장률 전망치를 0.8%로 대폭 낮췄고, 2025년 전망치도 1.6%에 불과하다고 발표했다. 한국처럼 역사적으로 높은 성장률을 구가해온 국가로서는 실망스러운 수치가 아닐 수 없다. 하지만 지금 한국이 겪는 어려움은 단순한 경기침체나 금리 인하로 해결될 수 있는 문제가 아니다. 한국 경제의 본질적 문제는 구조적이며 장기적인 성격을 지닌다. 그리고 이를 해결하려면 단순한 정책 조정이 아닌, 대대적인 정책 전환이 필요하다.

수십 년간 한국은 글로벌 공급망의 중심에 위치해 있었다. 산업기술 분야에서 ‘패스트 팔로어(Fast Follower)’ 전략을 취했고, 민첩한 제조 기반을 바탕으로 수출 중심 성장 모델을 통해 반도체, 디스플레이, 조선, 자동차 등에서 세계적인 경쟁력을 갖춘 산업을 육성해왔다. 대규모 설비투자와 수출을 기반으로 한 성공 스토리는 오랫동안 한국 경제의 상징이었다.

그러나 세상은 달라졌다. 트럼프 행정부는 글로벌 통상질서의 근간을 뒤흔들었고, 긴급조치권을 근거로 한 관세조치가 미국 법원에서 제동이 걸렸음에도 여전히 한국에 대한 다양한 형태의 관세부과 법적 수단이 남아 있다. 한편, 한때 한국의 주요 수출시장으로 여겨졌던 중국은 이제 한국의 핵심 산업을 정조준한 강력한 경쟁자로 떠올랐다. 글로벌 시장은 분절화되고 있으며, 한국이 강점을 지닌 첨단 산업에 대한 경쟁은 치열해지고 있다. 단순히 수출을 확대한다고 해결될 문제가 아니다. 오히려 첨단 제품조차도 수출이 불가능해질 수 있는 시대다.

국내적으로는 구조적 역풍이 이러한 도전을 더욱 심화시키고 있다. 한국 경제는 여전히 대규모 제조업에 의존하고 있으며, 비제조업 분야의 생산성은 극도로 낮다. 한국은 세계 최고 수준의 연구개발(R&D) 투자 비율을 자랑하지만, 그 혜택은 극히 일부 자본집약적 제조업에 집중되어 있다. 서비스업, 중소기업, 소비자 대상 산업은 이러한 혁신의 흐름과 단절되어 있다. 이로 인해 상층부는 세계적 경쟁력을 갖췄지만, 하부는 정체된 ‘이중 구조’가 고착화하고 있다.

그 징후는 명확하다. 중소기업은 전체 등록 기업의 99.9%, 고용의 81%를 차지하지만, 이들의 제조업 생산성은 대기업의 절반에도 못 미치며, 서비스업에서는 40%에도 미치지 못한다. 이는 한국의 생산성이 미국을 따라잡지 못하는 주된 이유다.

그 결과, 대기업에서의 양질의 일자리는 전체 고용의 13.9%에 불과하며, 이는 미국(57.6%)과 비교해 극히 낮은 수준이다. 이로 인해 조기 퇴직이 증가하고, 고령층은 비생산적인 자영업에 유입되며, 고학력 청년층은 열악한 중소기업 일자리에 머물게 된다. 이는 세계 최저 수준의 한국 합계출산율과도 직결된다.

이러한 불균형은 우연이 아니라, 정책의 결과다. 한국은 오랫동안 기업의 생존을 규모보다 우선시해 왔다. 1,600개가 넘는 중소기업 지원 정책, 신용보증, 규제 특혜는 기업의 난립을 부추기고, 통합과 자동화, 혁신의 확산을 가로막아왔다. 한국의 많은 정책결정자들은 중소기업 수가 많다는 점을 경쟁력으로 간주하고 이를 보호하고자 했지만, 이는 시장 메커니즘에 따라 해결되어야 할 문제다.

동시에, 한국의 혁신 정책은 여전히 자본집약적 수출 산업에 편중되어 있다. 전체 R&D 예산의 70% 이상이 일부 제조업에 집중되어 있고, 서비스업, 중소기업, 소비자 대상 산업(의료, 물류, 유통, 농업 등)으로의 기술 확산은 거의 없다. 특히 중소기업의 디지털 전환은 ERP, 클라우드, 인공지능(AI) 같은 핵심 기술 도입에서 현저히 뒤처져 있다. 심지어 대기업조차 소비자 대상 디지털 서비스의 수준이 세계 최고 수준에 미치지 못한다.

이러한 구조적 취약성은 심각한 인구학적 문제와 맞물려 있다. OECD 국가 중 가장 빠른 고령화, 세계 최저 출산율, 고등교육과 노동시장 간의 불일치, 조기 은퇴 문화 등이 맞물리며, 한국은 고령자와 대학졸업자를 생산해내면서도 이를 수용할 수 있는 고급 일자리를 충분히 창출하지 못하고 있다.

이제 더는 확장적 재정·통화정책이나 과거의 수출 중심, 중소기업 보호 모델로는 이 위기를 돌파할 수 없다. 한국의 다음 경제 도약을 위해서는 파편화된 수출 의존 경제, 중소기업 중심 모델에서 벗어나, 생산성 주도형 성장전략으로 전환해야 한다. 이는 혁신 확산, 중소기업의 성장, 산업 전반의 디지털 전환을 축으로 해야 한다.

한국은 더 이상 낡은 성장 전략으로 ‘경제 민족주의’ 시대를 헤쳐 나갈 수 없다. 수출, 대기업 독점, 생존 중심의 중소기업 보호 정책이라는 낡은 틀은 시대착오적이다. 지금 필요한 것은 완전한 재설정이다.

파편화된 성장에서 전 산업의 혁신 확산, 생존 중심에서 성과 중심의 규모 확장, 교육수준에서 고품질 고용으로의 리셋이 요구된다.

정보기술혁신재단(ITIF)의 한국 혁신경쟁력센터는 최근 이러한 과제를 분석하고 차기 정부를 위한 구체적인 정책 의제를 제시했다.

핵심은, 생존 중심의 중소기업 보호정책을 넘어 규모, 생산성, 혁신을 중시하는 성장지향적 정책 프레임으로 전환하는 것이다.

즉, 기업이 작고 비효율적으로 남도록 유도하는 제도적 유인을 제거해야 한다. 정부 정책은 규모 중립적이어야 하며, 중소기업을 우대하고 대기업을 역차별해서는 안 된다. 이를 위해 대·중소기업 상생협력위원회(KCCP)와 생계형 적합업종 지정제도를 폐지해야 한다. 또한, 공정거래위원회는 ‘중소기업 보호’라는 명시적 또는 암묵적 임무에서 벗어나, OECD 다른 국가들과 마찬가지로 ‘불공정 거래의 제한’에 초점을 맞춰야 한다. 모든 기업이 동일한 법인세율을 적용받도록 조세체계도 재편되어야 한다.

또한, 중소벤처기업부는 ‘기업성장부’로 재구성되어야 한다. 한국은 미국과 비교할 때 고성장 기술기반 창업이 여전히 드물다. 정부는 ‘피터팬 전략(작은 기업이 작게 남도록 돕는)’이 아니라, ‘유니콘 전략(세계 시장에서 확장 가능한 기업을 육성)’을 취해야 한다.

이와 함께 한국은 원자력, 양자컴퓨팅, 바이오테크놀로지, 인공지능 등 전략기술 분야에 대한 연구개발을 지속적으로 확대해야 한다. 이를 위해 대학 연구 예산을 증액하고, 이 연구가 산업화와 연결되도록 유도해야 한다. 핀란드, 노르웨이 등은 GDP 대비 대학 연구 투자 비율이 한국보다 50% 가량 높다.

마지막으로, 한국이 진정한 혁신 경제로 도약하고자 한다면 디지털 영역을 중심으로 규제체계를 재정비해야 한다. 유럽연합(EU)의 ‘혁신 억제형 규제’를 모델로 삼는 접근은 재고되어야 한다. 예컨대, 개인정보 보호법은 데이터 재활용을 통한 기업의 혁신을 가로막고 있으며, 인공지능 관련 입법도 규제 방식에 따라 오히려 발전을 저해할 수 있다. ‘디지털 시장법’과 같은 EU식 플랫폼 규제는 한국의 디지털 혁신에 해악을 끼칠 수 있다. 이제는 허가 중심 규제에서 벗어나, ‘네거티브 리스트’ 방식-금지된 것 외에는 허용하는 방식-으로 전환해야 한다.

한국의 다음 경제 장은 더 이상 항만 터미널이 아니라 알고리즘, API, 생산성 향상 속에서 쓰여질 것이다. 트럼프와 시진핑의 2.0 시대는 위기이자, 동시에 한국의 성장 모델을 ‘혁신 기반 생존체제’로 전환할 절호의 기회다.

The Fork in the Road for Korea’s Economy

Last week the Bank of Korea significantly lowered Korea‘s growth forecast for this year to 0.8% and for next year to just 1.6%. Needless to say, these are depressing numbers, especially for an economy that has historically enjoyed significantly higher growth rates. But Korea’s challenge is not principally one of a rocky business cycle that lower interest rates will help. Korea’s challenge is structural and long-term and only major policy changes will fix it.

For decades, Korea stood at the center of global supply chains-a fast follower in industrial technology, developer of an agile manufacturing base, and a model of export-led growth. This strategy propelled the country from postwar poverty to industrial prominence, creating world-class champions in semiconductors, displays and other electronics, shipbuilding, and autos. It was a success story built on scale, capital intensity, and exports-and for many years, it worked.

But the world has changed. The Trump era marks a fundamental rupture in the rules of global commerce. Even with the courts overruling Trump’s use of emergency powers to justify “liberation day” tariffs, Trump has many more legal tools ready to be deployed to impose tariffs on Korea. And China, once a market for South Korean exports, is now an aggressive and dominant rival, focusing precisely on the industries Korea is strong in. Global markets are fragmenting and competition for South Korea’s core sectors is rising-and South Korea, heavily reliant on high-tech exports, stands directly in the crosshairs. Simply exporting more, even cutting-edge goods is no longer enough, and may not even be possible.

At home, structural headwinds are compounding this challenge. South Korea’s growth model is still anchored in large-scale manufacturing, while much of the domestic nonmanufacturing economy remains highly underproductive. Despite ranking first globally in research and development (R&D) intensity, South Korea’s innovation system is overly concentrated in a few capital-intensive sectors. Services, small firms, and consumer-facing industries remain disconnected from this innovation pipeline. The result is a two-speed economy: world-class at the top, stagnant at the base.

The symptoms are clear.

Small and medium sized enterprises (SMEs) account for a whopping 99.9 percent of registered firms and 81 percent of employment, much higher than the U.S. share. And their productivity remains less than half that of large firms in manufacturing-and less than 40 percent in services, again much lower than in the United States. This is why Korean productivity growth has stopped catching up to America’s.

Due to this structural imbalance, high-quality jobs in large enterprises account for only 13.9 percent of total employment in South Korea, which is dramatically lower than the 57.6 percent found in the States. The shortage of stable, well-paying jobs accelerates early retirement, pushes older workers into low-productivity self-employment, and wastes the potential of the very large share highly educated youth, consigning them to low-quality small and medium-sized enterprise (SME) jobs. And that contributes to South Korea’s record-low fertility rate.

These gaps are not accidental. They are policy driven.

For too long, South Korea has prioritized firm survival over scale. More than 1,600 government SME support programs, credit guarantees, and regulatory protections have encouraged fragmentation, discouraging consolidation, automation, and innovation diffusion. Too many leaders in Korea see Korea’s large numbers of small firms as a strength to be subsidized and protected, rather than a weakness that markets should be allowed to solve.

At the same time, South Korea’s innovation strategy remains concentrated in capital-intensive, export-oriented sectors. More than 70 percent of R&D spending goes to a narrow band of manufacturing industries, with minimal technology diffusion to services, small firms, or consumer-facing sectors such as healthcare, logistics, retail, and agriculture. Software and digital adoption among firms, especially SMEs, remains low, especially for transformative tools such as Enterprise Resource Planning (ERP) systems, cloud computing, and artificial intelligence (AI). And overall consumer-facing IT and internet sophistication of too many Korean firms, even large ones, appears to lag global best practice.

These structural weaknesses are colliding with severe demographic headwinds: the fastest aging population in the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), the world’s lowest fertility rate, widespread education-to-employment mismatch among the large numbers of university graduates, and one of the earliest effective retirement ages. Put simply, South Korea is producing more retirees and college graduates than its economy can absorb-especially given the limited number of high-quality jobs in large enterprises.

Korea can’t get out of this challenge with fiscal and monetary policy, or with doubling down on the old export-led and small business protection model. The challenge for South Korea’s next economic chapter is to shift from a fragmented, export-heavy, small business-intensive model to a broad-based, productivity-led growth strategy-anchored in innovation diffusion, SME scale-up, and sector-wide digital transformation.

South Korea cannot navigate the new era of economic nationalism with an outdated playbook. The old model-centered on exports, chaebol dominance, and survival-based SME policy-is no longer fit for purpose. What’s needed is a full-spectrum reset: from fragmented growth to economy-wide innovation diffusion; from firm preservation to performance-driven scale; from educational attainment to high-quality employment.

The Information Technology and Innovation Foundation’s Korean Center for Innovation and Competitiveness recently highlighted these challenges and laid out a detailed policy agenda for the next Presidential administration.

It includes moving beyond protectionist, survival-focused SME policy and toward growth-oriented frameworks that reward scale, productivity, and innovation. This means leveling the playing field by eliminating institutional biases that keep firms small and unproductive. South Korea must ensure that all of its policies are size-neutral and not tilted towards small business and against large companies. This should include eliminating the National Commission for Corporate Partnership (KCCP) and the Livelihood-Supporting Industry designation, both of which tilt the economic playing field away from income-growth. At the same time, the National Assembly needs to craft a new charter for the Korean Fair Trade Commission (KFTC) to eliminate explicit or implicit mandates that prioritize the protection of small firms as a class. The KFTC’s mission, like that of other fair trade commissions in the OECD, should be focused on limiting unfair competition, not limiting large firms just because they are large. And the tax code should be restructured to ensure that all firms pay the same statutory rate.

At the same time, the new administration should reconstitute the Ministry of SMEs and Startups (MSS) into a new Ministry of Enterprise Growth. High-growth, technology-based entrepreneurship is still relatively rare in Korea, especially compared to the United States. Government policy should be focused not on a “Peter Pan” strategy of helping small firms stay small, but on a “unicorn” strategy to help more entrepreneurs scale their businesses, not just in Korea, but globally.

At the same time, Korea needs to continue its efforts to succeed in a host of emerging technologies, including nuclear power, quantum computing, biotechnology and of course, artificial intelligence. This will need to include increased funding for university research in these areas. While Korea is not at the bottom of university research funding in the OECD, it’s also not at the top. For example, Finland, Norway and Scandinavia invest about 50 percent more as a share of their GDP. And this increased research funding should be focused on key strategic emerging technologies and tied to increased university efforts to commercialize this technology.

Finally, if Korea really wants to be an innovation economy, as opposed to an advanced industry export economy, it will need to rethink regulation, especially in the digital space. Korea too often looks to the European Union for inspiration; not a wise move given Europe’s innovation-stifling regulatory system. For example, Korea’s privacy legislation has erected unnecessary barriers to the reuse of data by companies for innovation. Its AI legislation, while impressive in terms of its efforts to spur AI development and adoption, risks stifling both if the regulatory measures are not carefully implemented by the next government. And Korea’s efforts to copy the EU with its own Digital Markets Act-competition policy regulation of large internet platforms-will only harm digital innovation, not advance it. Overall, Korea needs to replace its permission-based regulatory system with a negative-list approach that enables innovation by default, unless otherwise stated.

South Korea’s next economic chapter won’t be written in port terminals. It will be written in algorithms, Application Programming Interfaces (APIs), and productivity gains across the entire economy. The Trump/Xi 2.0 era is not just a risk; it is a structural test-and an opportunity to reset South Korea’s growth model for a world in which innovation is survival.